第一個問題是在哪個地方開始建設(shè)?
當(dāng)國家籌備建設(shè)戰(zhàn)略石油儲備的消息傳出來后，各地都非常積極，認為這是拉動本地經(jīng)濟的一個重要機會，刺激本地石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)有石化生產(chǎn)能力均不相同，再加上這是一項全新的工作，必須先試點，積累經(jīng)驗再全面鋪開。為此，我們邀請中國國際工程咨詢公司組織專家對國家石油儲備基地工程的選址及其他建設(shè)條件、項目投資、安全生產(chǎn)設(shè)施等進行了評估，提出了“建立國家石油儲備基地應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、規(guī)范管理、循序漸進的原則，并充分依托和利用現(xiàn)有設(shè)施布點建設(shè)”。一期先解決有無的問題，盡快選擇在東部沿海地區(qū)建設(shè)。因為東部地區(qū)石油需求較大，現(xiàn)有煉油廠也比較多，石油儲備能夠就近服務(wù)煉油廠，同時東部沿海地區(qū)又有便于海運進口原油的有利條件。
2004年時，我國進口原油除很少量從中哈以及中俄跨境鐵路運輸外，絕大部分是通過海上運輸?shù)摹?/p>
最后選擇了第一期4個儲備項目，包括舟山岙山、寧波鎮(zhèn)海、青島黃島及大連4個基地。這4個地方均是東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達、需求旺盛，而且附近均有大型煉油廠。當(dāng)時也確定了，接下來的第二期、第三期儲備項目可以在西部適宜地區(qū)建設(shè)，以使布局更為合理和安全。后來，西南、西北多地都非常積極地申請建設(shè)儲備基地。二期工程安排了若干西部石油儲備基地。
舟山岙山港全年油品吞吐量近2700 萬噸。岙山島是目前全國最大的石油儲備和吞吐基地。
第二個問題是該采取何種管理體制?
美國的戰(zhàn)略石油儲備管理模式分兩個層面。管理層面，由設(shè)在華盛頓特區(qū)的美國能源部戰(zhàn)略石油儲備辦公室負責(zé)儲備政策和規(guī)劃;由設(shè)在新奧爾良的項目管理辦公室負責(zé)具體項目的實施、運行管理。操作層面，采取市場化機制，由市場招標(biāo)確定石油公司和基地管理公司，石油公司負責(zé)儲備的采購和投放，基地管理公司負責(zé)儲備基地的日常運行、維護和安全保護。
當(dāng)時國家發(fā)改委和財政部有同志建議部分仿照美國模式，在管理層面和美國相同，但在操作層面擬成立專門的基地管理機構(gòu)負責(zé)基地管理以及所在基地原油的收儲和投放，也就是說，石油儲備辦想一竿子到底，基地的人財物、產(chǎn)供銷統(tǒng)統(tǒng)歸儲備辦管理，成為一個從上到下的管理體系。還有同志建議完全仿照美國模式。
但我當(dāng)時認為，這兩者都有不妥的地方。如果專門成立基地管理機構(gòu)并且招聘人馬，那么國家又得支付這些機構(gòu)人員的各種開支，給儲備工作增加額外的成本負擔(dān)，而且由于當(dāng)時人才、資源都集中在少數(shù)大型國有石油石化企業(yè)，一時也招聘不到這么多熟悉石油儲存、采購、銷售的工作人員，必然影響儲備工作的效率。在北京的辦公室看似有權(quán)，遙控指揮基地的工作，不能有效抓住市場機遇，收儲石油，一旦出現(xiàn)安全事故責(zé)任也很難界定。全盤照搬美國的模式，當(dāng)時中國的國情也還不具備條件。美國的石油市場是完全市場化的，有大量的專業(yè)石油公司和服務(wù)公司，可以通過招標(biāo)迅速確定石油公司和管理公司。但我國的石油市場并不具備美國的條件，短期內(nèi)難以做到。
兩種模式都有不足。我認為，美國模式在管理層的設(shè)計是不錯的，主要問題在于操作層面，為了節(jié)約運營成本，提高工作效率，應(yīng)該采取美國模式通過市場招標(biāo)確定操作層，但是中國的石油主要集中在三大油企，大的煉油廠分屬這三大油公司。換一個角度想，中國的市場格局是國企獨大，國有企業(yè)的利益跟國家的利益應(yīng)該是一致的，那么可以直接把基地管理運營和原油收儲投放責(zé)任委托給基地附近的石油企業(yè)，這樣不僅為國家節(jié)約了操作層面的各種成本，而且充分利用了國企的人才和資源優(yōu)勢，提高了工作效率。同時，這也讓國企能借助管理石油儲備，為企業(yè)自身的經(jīng)營獲取更多的信息、硬件和資金。因為石油儲備的建設(shè)費用和運營經(jīng)費都是由國家財政出資的，這樣處理財政部也便于接受。
我在有關(guān)會議上提出，建立具有中國特色石油儲備的三級管理模式，大家表示贊成。設(shè)立一個石油儲備辦歸屬國家能源局，屬政府管理機構(gòu)，負責(zé)頂層的儲備政策和規(guī)劃，代表政府決定收儲規(guī)模和動用石油儲備。由一個類似于美國項目管理辦公室的機構(gòu)作為中間層的事業(yè)單位，具體負責(zé)項目的實施、運行管理，操作層則委托就近的國有企業(yè)，負責(zé)承建和管理對口的石油儲備基地并承擔(dān)安全責(zé)任。原油儲備投放根據(jù)石油儲備辦編制的國家計劃由企業(yè)負責(zé)操作。
按照這一思路，2003年，原國家發(fā)改委能源局加掛了國家石油儲備辦公室的牌子，后來隨著機構(gòu)改革調(diào)整到現(xiàn)在的國家能源局儲備辦公室，作為石油儲備體系的龍頭。2007年12月18日，國家石油儲備中心正式成立，作為國家發(fā)改委的事業(yè)單位，后來也調(diào)整成為國家能源局的事業(yè)單位，作為我國石油儲備管理體系的中間層，行使出資人權(quán)利，負責(zé)國家石油儲備基地的建設(shè)和管理，承擔(dān)戰(zhàn)略石油儲備收儲、輪換和動用任務(wù)，同時監(jiān)測國內(nèi)外石油市場的供求變化。操作層是國家出資，委托國有企業(yè)管理的儲備基地公司。一期的4個基地，舟山基地委托中化公司管理，鎮(zhèn)海、黃島基地委托中石化的鎮(zhèn)海石化公司和青島煉油廠管理，大連基地委托中石油大連煉油廠管理。這樣省去了人員額外配置，也加重了企業(yè)的日常運營管理和安全責(zé)任。
第三個問題是建地上油庫還是建地下儲備庫?
由于美國在墨西哥灣附近的路易斯安那州和得克薩斯州境內(nèi)集中分布著大量鹽穹，靠近石油化工產(chǎn)業(yè)帶，所以美國的戰(zhàn)略石油儲備庫大多是地下鹽穴儲油庫。這種洞庫建設(shè)非常容易，將水打入鹽穹溶解巖鹽，然后將鹵水抽出，地下就會產(chǎn)生體積巨大而且封閉性良好的洞穴，建設(shè)成本和維護成本都非常低。不具備這種自然條件的國家，只能采取建設(shè)地面大型油罐的方式。還有一種地下水封巖洞庫，是指在地下水位以下的巖體中人工挖掘形成一定形狀和容積的洞室儲存石油，具有占地少，建設(shè)成本和維護成本低，安全可靠等優(yōu)點。在地下水位以下，是為了使縫隙中的水壓高于洞內(nèi)的油壓，防止石油外泄。我國不少地區(qū)具備建設(shè)地下水封巖洞庫的地質(zhì)條件。
對于采取何種方式，當(dāng)時也有爭論。有的同志認為，戰(zhàn)略石油儲備關(guān)系國家能源安全，應(yīng)該模仿美國模式建設(shè)地下儲備庫，最大限度地保障儲備安全。但中國東部沒有像美國地質(zhì)條件的地下鹽穹，建設(shè)洞庫只能直接在地下開鑿洞穴，建設(shè)成本將遠遠超過在地面建設(shè)儲罐。在成本和安全之間難以平衡。為此我們多次開會討論。我們綜合分析了影響儲備安全的主要影響因素：包括戰(zhàn)爭因素和恐怖襲擊因素。這些都是各國普遍要面對的問題，并非中國一國特有的問題，也不能因此就不建地上油庫了，今后的儲備庫應(yīng)是地上油庫與地下儲備庫相結(jié)合的方式。
一期工程我們先解決有無的問題。大家也覺得很有道理。所以，一期的4個基地全部都采用地上儲罐的方式。當(dāng)然，考慮到我們曾經(jīng)在煙臺、汕頭等地建設(shè)過LPG的地下水封巖洞庫，為了積累地下儲備庫的經(jīng)驗，我們也考慮因地制宜，在地面空間有限以及地下地質(zhì)結(jié)構(gòu)較好的青島黃島等地規(guī)劃建設(shè)大型地下水封洞庫。而利用地下鹽穹儲油，由于現(xiàn)有的地下鹽礦距離沿海較遠，鹽層厚度欠佳、鹵水處理難解決等問題，而未能采納。
這些問題解決后，2004年3月，國家發(fā)展改革委召開了國家石油儲備基地一期項目建設(shè)啟動會，在會上我做了推進一期項目建設(shè)的動員報告，與幾個集團公司領(lǐng)導(dǎo)簽訂了項目建設(shè)責(zé)任書。鎮(zhèn)?；氐谝粋€開工建設(shè)，拉開了我國建立國家石油儲備的序幕。
