為推動(dòng)資源開(kāi)發(fā)成果更多惠及貧困人口，促進(jìn)共享發(fā)展，逐步建立貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)資產(chǎn)收益扶貧制度，國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā) 《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)?！斗桨浮诽岢觯瑥?016年年底至2019年年底，在集中連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣選擇一批水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，開(kāi)展資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)。
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田在接受記者采訪時(shí)表示，如果以股權(quán)的形式，將土地補(bǔ)償費(fèi)折股量化，設(shè)立集體股權(quán)，原住居民就會(huì)得到資源型經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的收益。這較以往的開(kāi)發(fā)利用方式來(lái)說(shuō)，是一個(gè)比較大的政策改進(jìn)，這也將對(duì)貧困山區(qū)原居民的脫貧致富有促進(jìn)作用。
量化入股激活沉睡的扶貧資源
“產(chǎn)業(yè)發(fā)展在貧困地區(qū)是比較欠缺的。但是貧困地區(qū)恰恰又有一個(gè)特點(diǎn)，水電、光電等自然資源較為豐富。然而長(zhǎng)期以來(lái)，這些資源一方面沒(méi)有得到很好的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用;另一方面，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，當(dāng)?shù)鼐用駴](méi)有獲得相應(yīng)的收益。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部第二研究室副主任、副研究員程郁在接受記者采訪時(shí)表示。
在國(guó)家發(fā)展改革委舉行的新聞通氣會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委副巡視員楊槧說(shuō)，這次改革試點(diǎn)將主要以水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目占用集體土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為切入點(diǎn)，將水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目占用集體土地的土地補(bǔ)償費(fèi)作為資產(chǎn)入股試點(diǎn)項(xiàng)目，形成集體股權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為股權(quán)持有者，其成員為集體股權(quán)受益主體，而且還要使貧困戶為優(yōu)先受益對(duì)象。
對(duì)于《方案》提出的以土地補(bǔ)償費(fèi)作為資產(chǎn)入股試點(diǎn)項(xiàng)目形成集體股權(quán)，使原居民成為集體股權(quán)受益主體這種改革方式，程郁指出，在此《方案》出臺(tái)之前，中央的相關(guān)文件中就已把資產(chǎn)收益扶貧寫(xiě)進(jìn)來(lái)了，在對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革的過(guò)程中，就把經(jīng)濟(jì)型資產(chǎn)量化到集體和個(gè)人，為農(nóng)民獲得資產(chǎn)性收益奠定了一定的基礎(chǔ)。而現(xiàn)在，在進(jìn)一步的工作中，除了有一定的經(jīng)濟(jì)型收益之外，也應(yīng)該把資源性資產(chǎn)量化入股。
程郁表示，把資源性資產(chǎn)量化入股，就使資源性資產(chǎn)能夠成為一個(gè)真正有價(jià)值的資產(chǎn)，而且要讓股權(quán)不僅量化到農(nóng)村集體，更應(yīng)該量化到農(nóng)戶個(gè)人。這就可以使農(nóng)戶通過(guò)資源性資產(chǎn)，形成一個(gè)長(zhǎng)期而穩(wěn)定的增值收益。
楊槧也表示，新補(bǔ)償方式與現(xiàn)行補(bǔ)償方式最大的不同就是引入了資產(chǎn)收益的長(zhǎng)效機(jī)制，激活土地資源，讓原住居民特別是貧困人口能夠獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，使資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與貧困人口增收實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。
加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控 做好保障措施
既然國(guó)家在政策方面做出了改革，明確了試點(diǎn)的目標(biāo)是在貧困地區(qū)選擇一批水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，用3年左右時(shí)間組織開(kāi)展改革試點(diǎn)，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員特別是建檔立卡貧困戶精準(zhǔn)受益的資產(chǎn)收益扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，形成可復(fù)制、可推廣的操作模式和制度，那么在選擇資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)注意哪些問(wèn)題?如何對(duì)國(guó)家提供的政策支持和財(cái)政資金做到有效使用呢?
程郁表示，企業(yè)有自己的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，如果選擇的項(xiàng)目不好就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損，對(duì)于以資產(chǎn)入股的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，很難得到收益。防控這種風(fēng)險(xiǎn)，選擇一個(gè)好的項(xiàng)目是比較重要的。《方案》明確，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇不超過(guò)20個(gè)占用農(nóng)村集體土地的水電或礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)。其中，水電開(kāi)發(fā)應(yīng)選擇建設(shè)周期較短、經(jīng)濟(jì)性較好、征地面積和移民人數(shù)適量的項(xiàng)目;礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)應(yīng)選擇以露天開(kāi)采方式為主、預(yù)期盈利能力較強(qiáng)的項(xiàng)目。
不過(guò)鄭風(fēng)田表示，在這些礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用中，有一個(gè)比較突出的問(wèn)題就是對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。“因?yàn)樵谶^(guò)去，一些礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)不僅與原住居民沒(méi)有關(guān)系，而且很多項(xiàng)目還帶來(lái)了污染，我們的開(kāi)發(fā)利用不能把貧困地區(qū)變成一個(gè)環(huán)境污染地區(qū)，應(yīng)當(dāng)有序地進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用，同時(shí)還要讓貧困地區(qū)的落后面貌有所改善，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂弧?rdquo;
程郁也認(rèn)為，如果過(guò)度地開(kāi)發(fā)和利用，不僅會(huì)帶來(lái)生態(tài)問(wèn)題，也會(huì)提前造成資源枯竭。在過(guò)去，我們對(duì)一些貧困地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)利用還是比較粗放的，通常是把表層的資源開(kāi)發(fā)掉，但因各種因素，沒(méi)有使底層的一些資源得到開(kāi)發(fā)，很多資源進(jìn)行過(guò)二次挖掘，沒(méi)能一步到位。
因此，我們?cè)陂_(kāi)發(fā)利用資源之前，就應(yīng)該做好合理的科學(xué)規(guī)劃，做好開(kāi)發(fā)的層次設(shè)計(jì)，先開(kāi)發(fā)什么，后開(kāi)發(fā)什么。另外還需要建立保護(hù)機(jī)制，對(duì)開(kāi)發(fā)利用條件不成熟的資源，我們要考慮到生態(tài)環(huán)境的需要，應(yīng)該加以保護(hù)或限制性開(kāi)發(fā)使用。對(duì)水電、光電、光伏等可再生資源，應(yīng)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)使用。但是在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，要考慮到對(duì)當(dāng)?shù)赝恋卣加械膯?wèn)題，以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。
另外，《方案》出臺(tái)了多項(xiàng)保障措施，例如，在安排水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域項(xiàng)目中央補(bǔ)助等資金時(shí)，對(duì)符合條件的試點(diǎn)項(xiàng)目予以優(yōu)先支持。試點(diǎn)過(guò)程中，利用財(cái)政投入形成的相關(guān)資產(chǎn)，應(yīng)折股量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并在收益分配時(shí)對(duì)建檔立卡貧困戶予以傾斜支持，幫助其進(jìn)一步分享資源開(kāi)發(fā)收益。
程郁認(rèn)為，我國(guó)一直在對(duì)扶貧財(cái)政資金使用方面做改革，把資產(chǎn)型資源量化入股，也是其中一個(gè)方面。其實(shí)現(xiàn)在，在資金下?lián)艿倪^(guò)程中，對(duì)財(cái)政資金尤其是扶貧項(xiàng)目資金，也越來(lái)越多地要求逐步量化入股。但在這中間可能會(huì)存在著一些障礙。例如，貧困農(nóng)戶沒(méi)有產(chǎn)業(yè)承接能力的，需要企業(yè)來(lái)帶動(dòng)其發(fā)展。這就需要發(fā)揮好財(cái)政資金在企業(yè)經(jīng)濟(jì)主體和貧困農(nóng)戶之間的橋梁作用。通過(guò)財(cái)政資金調(diào)動(dòng)企業(yè)開(kāi)發(fā)資源的積極性，在資產(chǎn)配置中確定一定的比例，例如，有一部分資金是給企業(yè)無(wú)償資助，而另外一部分比例就是量化為給貧困戶一種資產(chǎn)，讓其能夠以資產(chǎn)入股的方式獲得長(zhǎng)期性的資產(chǎn)收益。
另外，程郁指出，對(duì)礦產(chǎn)資源的價(jià)值評(píng)估比較困難。在早期資源沒(méi)有得到完全開(kāi)發(fā)時(shí)，其價(jià)值很難體現(xiàn)出來(lái)。值得注意的問(wèn)題是，政府在引入企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)之后，整個(gè)資源項(xiàng)目的價(jià)值可能會(huì)上漲，但是農(nóng)民的收益，卻沒(méi)有得到有效提高。所以接下來(lái)的政府工作中，應(yīng)該進(jìn)一步明確農(nóng)戶資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，確保在資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中隨著資產(chǎn)價(jià)值的增值，農(nóng)戶的收益如同企業(yè)一樣，獲得相應(yīng)的增值收益。
