以2002年《電力體制改革方案》出臺為標志，我國電力體制改革已有10年。十年來，電力市場化改革雖取得“廠網(wǎng)分開”、電力工業(yè)在規(guī)模和技術(shù)上實現(xiàn)跨越式發(fā)展、發(fā)電容量成本得到有效控制以及電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)質(zhì)量不斷提高等重要的進展和成效。但客觀地說，改革并未達到預(yù)期目標。近年來，國內(nèi)外經(jīng)濟、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境約束已經(jīng)發(fā)生重大變化，電力市場化改革正處于關(guān)鍵階段，如何進行好下一步改革至關(guān)重要。
一、我國電力工業(yè)面臨的困境和出路
我國電力工業(yè)發(fā)展受到多重約束，正面臨前所未有的復(fù)雜局面和嚴峻挑戰(zhàn)，突出體現(xiàn)在三方面：一是我國電力需求快速增長、氣候變化和國際能源市場價格高漲，使得我國能源電力安全問題日趨嚴重;二是在全球氣候變暖和能源低碳化革命的境況下，我國一直以煤電為主的電力工業(yè)正力圖優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，但由于多煤少油缺氣的能源資源結(jié)構(gòu)特點、大規(guī)模風電(及核電、燃氣發(fā)電、分布式能源發(fā)電)等低碳電源發(fā)電并網(wǎng)給電力系統(tǒng)安全運行和經(jīng)濟運行帶來的沖擊以及電力工業(yè)體制機制不暢等諸多約束，成效欠佳、舉步維艱;三是由于近年來大型礦難連續(xù)性爆發(fā)，煤炭生產(chǎn)造成的地下水下降和土地下沉，水電開發(fā)造成大規(guī)模庫區(qū)移民和地質(zhì)災(zāi)害的潛在風險，以及日本福島核電事故引發(fā)公眾對核電安全的質(zhì)疑和恐懼等，各類電源建設(shè)都可能對生態(tài)環(huán)境乃至人文環(huán)境等人類生存環(huán)境產(chǎn)生重大且不可逆轉(zhuǎn)的影響，更使依賴不斷加大電力投資建設(shè)來滿足持續(xù)快速增長的電力需求的傳統(tǒng)電力發(fā)展模式，遭遇四面楚歌。
目前，無論是政府部門、電力企業(yè)，還是專家和學者，乃至電力用戶，都有一個共識——要應(yīng)對這樣復(fù)雜的局面、破解發(fā)展困境，唯一的出路是要跳出以往的電力工業(yè)發(fā)展模式、重啟電力市場化改革;但遲遲未能重啟電力市場化改革的關(guān)鍵問題是缺乏一個能夠得到各方共識的可操作性方案。
二、我國電力改革的成效、問題及根源分析
增量改革既是我國經(jīng)濟改革的成功經(jīng)驗，也是我國電力改革的成功經(jīng)驗。上世紀80年代，為鼓勵非國有資本投資電源建設(shè)，國家出臺了對新建發(fā)電機組實行還本付息電價的政策，這項政策同時隱含了對執(zhí)行還本付息電價的新建發(fā)電機組要按核價電量調(diào)度的承諾。這一發(fā)電市場準入機制和新增裝機上網(wǎng)電價機制的改革，有效地促進了電源建設(shè)投資，緩解了我國經(jīng)濟快速發(fā)展與電力供應(yīng)嚴重不足的矛盾。
自2002年《電力體制改革方案》頒布以來，我國電價改革取得了一定成效，但市場化改革初試，遠不及預(yù)期。2002年，實施“廠網(wǎng)分開”的電力體制改革，進一步激發(fā)了發(fā)電企業(yè)投資、建設(shè)電源的積極性。十年來，全國發(fā)電裝機容量從2002年的3.6億千瓦增加到2011年的10.6億千瓦，年均增長11.4%，電力工業(yè)為我國經(jīng)濟的跨越式發(fā)展提供了有力支撐?；痣姌藯U上網(wǎng)電價機制及區(qū)域電力市場統(tǒng)一容量電價機制，有效激勵了發(fā)電企業(yè)降低火電機組的投資成本，實現(xiàn)了約束火電機組容量成本的目的。但競爭性的區(qū)域電力市場尚未真正建立起來，部分地區(qū)出現(xiàn)電源投資過度的問題，“輸、配分離”和“配、售分離”以及輸配電服務(wù)獨立定價等改革計劃尚未實現(xiàn)。
2002年以來，我國電力改革尚未達到預(yù)期目標的根本原因在于對電力市場及其原理應(yīng)用的局限性亦或前提條件認識不足，因而設(shè)計的電力市場建設(shè)實施方案與現(xiàn)階段我國經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況不相契合，不能適應(yīng)電力供需形勢周期性、大幅度逆轉(zhuǎn)的客觀環(huán)境，難以獲得多方共識。2002年的電力體制改革方案中明確的電價改革方向和區(qū)域電力市場建設(shè)規(guī)劃，實質(zhì)上是頂層設(shè)計的、方向性的長遠目標，沒有明確實現(xiàn)的具體路徑和實施方案。然而，其出發(fā)點又是為了解決當時我國電力工業(yè)面臨的省間壁壘、電力過剩和政府基于成本制定的上網(wǎng)電價攀升等現(xiàn)實問題，并沒有預(yù)計到后來數(shù)年內(nèi)電力需求迅猛增長、煤炭市場化改革后電煤價格快速上漲等場景。而在之后制定區(qū)域電力市場建設(shè)具體實施方案時，又由于已實施“廠網(wǎng)分開”，“競價上網(wǎng)”箭在弦上，市場建設(shè)試點方案設(shè)計時間有限、經(jīng)驗不足，對國外電力市場的系統(tǒng)性和整體性及設(shè)置各種交易品種的前提條件認識不足，致使市場建設(shè)的實施方案面臨不可持續(xù)發(fā)展的問題。
到目前為止，我國的區(qū)域電力市場建設(shè)方案，都是在某一國家或地區(qū)電力批發(fā)市場基本交易品種的基礎(chǔ)上，簡單修改和簡化而形成的;如東北區(qū)域電力市場是英國電力庫市場模式的基礎(chǔ)上，引入政府制定的固定容量電價以期引導(dǎo)未來電源投資、保障發(fā)電容量的充裕性;再如華東區(qū)域電力市場是在澳大利亞電力市場模式的基礎(chǔ)上，引入政府授權(quán)合同，進而將全電量競爭變?yōu)檎_定比例的部分電量競爭，以降低市場價格波動帶來的風險。
縱觀國外運行較成功的電力市場，有如下幾個共同特點：一是都是在市場經(jīng)濟發(fā)達、電網(wǎng)已經(jīng)過大規(guī)模投資建設(shè)的發(fā)展階段、發(fā)電裝機容量富余、發(fā)電所用一次能源供給充裕、電力需求增長率穩(wěn)定在1%-3%范圍等條件下開始建設(shè)和運行的，系統(tǒng)平均供電成本水平較為穩(wěn)定;二是都實行全電量競爭;三是交易品種豐富，都具有市場風險管理工具和信用體系(如保證金制度等)，市場體系較為完善。
我國處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的發(fā)展階段;發(fā)電裝機容量的過剩實際是階段性、地區(qū)性的，電網(wǎng)也正處于大發(fā)展階段，每年都在大規(guī)模地投資建設(shè)電源和電網(wǎng)，近十年的電力需求增長率在-3%-20%范圍內(nèi)大幅度的波動，致使系統(tǒng)平均供電成本缺乏短期的穩(wěn)定性，因而實行中短期(年、月、日)的全電量競爭(如東北區(qū)域電力市場的試點建設(shè)方案)是不合時宜的，會導(dǎo)致未來逐年的平均上網(wǎng)電價水平和銷售電價水平大幅度地波動，不利于發(fā)電行業(yè)和地方經(jīng)濟的發(fā)展，同時也使電力供應(yīng)安全失去保障。而通過政府控制競爭電量比例的方式(如華東區(qū)域電力市場的模擬運行方案及南方電力市場的模擬運行方案等)，不是通過豐富交易品種、為市場成員提供避險工具來管理市場風險，實質(zhì)上還是一個受各地方政府高度控制的市場，有悖于電力市場化改革的初衷，可能會導(dǎo)致市場價格信號扭曲、約束資源優(yōu)化配置等問題。
繼東北區(qū)域電力市場試運行由于市場價格上漲、平衡賬戶虧空而暫停之后，我國又開展可大用戶直購電交易。允許大用戶直接進入電力批發(fā)市場，打破單一購買的市場格局，理論上能夠有效地提高市場的效率、促進市場公平，國外較成熟的電力市場也普遍分步驟地向大用戶開放。規(guī)范的大用戶直購電合同有兩類：一是金融性的合同(財務(wù)合同或差價合同)，只是一種管理市場風險的工具;二是實物合同，嚴格地講，應(yīng)該具有自平衡的屬性，換言之，大用戶與發(fā)電企業(yè)簽訂雙邊交易合同之后，無論大用戶還是發(fā)電企業(yè)，其實際用電/發(fā)電曲線與合同曲線偏差部分應(yīng)該通過自身在現(xiàn)貨市場上的購售電交易實現(xiàn)平衡。但由于我國尚未建立現(xiàn)貨電力市場，現(xiàn)行的大用戶直購電交易合同只約定合同電量和電價，不約定用電曲線，也沒有違約懲罰，這就致使大用戶直購電合同缺乏約束，成為變相的優(yōu)惠電價政策，不利于發(fā)電行業(yè)和電力市場的可持續(xù)發(fā)展。
總之，由于當前我國經(jīng)濟和社會狀況與擁有較成熟電力市場的國家和地區(qū)差異大，處于不同的發(fā)展階段，照搬國外市場模式或?qū)馐袌瞿Ｊ竭M行簡單地改造應(yīng)用于我國，并不可持續(xù)。因此，要重啟電力改革，必須系統(tǒng)、深入地研究各種電力交易的固有功能、互補性及其適用條件，各環(huán)節(jié)各種電價機制的功能、相互之間的協(xié)調(diào)關(guān)系及其適用條件，清晰地認識我國電力市場化改革的局限，創(chuàng)新電價機制，重新規(guī)劃我國的電力市場化改革路徑，因地制宜地設(shè)計各地區(qū)電力市場建設(shè)實施方案。
