今年7月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)落地，明確戰(zhàn)略環(huán)評(píng)重在協(xié)調(diào)區(qū)域或跨區(qū)域發(fā)展環(huán)境問(wèn)題，劃定紅線，為“多規(guī)合一”和規(guī)劃環(huán)評(píng)提供基礎(chǔ)。
戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。建設(shè)生態(tài)文明必須在宏觀決策層面進(jìn)行戰(zhàn)略部署，優(yōu)化生產(chǎn)力布局和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)退化。開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，重點(diǎn)是從戰(zhàn)略層面、運(yùn)用科學(xué)手段確定區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本要求，提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色化發(fā)展的對(duì)策建議，提升環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的能力和地位。
戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)該圍繞區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善開(kāi)展系統(tǒng)性研究，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題、重要措施、重大工程進(jìn)行科學(xué)論證，為環(huán)境管理決策提供科學(xué)依據(jù)。
戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，重點(diǎn)提出控制產(chǎn)業(yè)和人口規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局等經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的對(duì)策建議，從根本上緩解生態(tài)壓力，改善環(huán)境質(zhì)量。
戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)該成為各級(jí)黨委政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)、落實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色化發(fā)展的重要抓手。
1 推動(dòng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的先導(dǎo)作用
環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不僅表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為全面小康的短板，而且表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制上的滯后效應(yīng)。長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)占據(jù)主導(dǎo)地位，環(huán)境保護(hù)主要服務(wù)于開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。即便站在環(huán)保陣地最前沿的規(guī)劃環(huán)評(píng)，也是在開(kāi)發(fā)建設(shè)方案“大局已定”甚至“生米做成熟飯”之后的跟進(jìn)。弱勢(shì)地位加上滯后效應(yīng)，使環(huán)保部門(mén)只能適度提出調(diào)整意見(jiàn)，難以對(duì)不生態(tài)、不環(huán)保的規(guī)劃方案做出否決性結(jié)論。同時(shí)，由于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)研究不系統(tǒng)、不深入，不能做到超前定位保護(hù)的邊界條件。
當(dāng)前，中央提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，我國(guó)進(jìn)入注重綠色發(fā)展的新的歷史時(shí)期。在此背景下，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用尤為重要。而推動(dòng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，有利于充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的先導(dǎo)作用和前置效應(yīng)。
執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法定原則。《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”真正把“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”落到實(shí)處，需要環(huán)保部門(mén)提前準(zhǔn)備，科學(xué)、明確界定生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和要求，引導(dǎo)各級(jí)黨委政府把環(huán)境資源承載能力作為謀發(fā)展的重要前提。
指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)一行動(dòng)。按照中央“五位一體”的戰(zhàn)略布局，生態(tài)文明建設(shè)需要“深刻融入、全面貫穿”經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面、全過(guò)程，生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)該發(fā)揮“主陣地、主戰(zhàn)場(chǎng)”的統(tǒng)領(lǐng)作用。通過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，從源頭提出“融入貫穿”的具體方案，可指導(dǎo)全社會(huì)共同履責(zé)，共建共享生態(tài)文明。
調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)布局。我國(guó)是制造業(yè)大國(guó)，尤其在東南地區(qū)，產(chǎn)業(yè)密度大，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大。調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局是實(shí)現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境回歸的必由之路。但這是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，只有從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼、在更高層次結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和環(huán)境質(zhì)量改善現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃，明確發(fā)展藍(lán)圖和實(shí)現(xiàn)路徑，約束和引導(dǎo)并舉，才能持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的綠色化轉(zhuǎn)型。
科學(xué)管理、精準(zhǔn)治理實(shí)現(xiàn)環(huán)境達(dá)標(biāo)。在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境突出短板，破解結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型環(huán)境污染治理難題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，恢復(fù)良好生態(tài)系統(tǒng)，必須改變“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的工作模式。“樹(shù)立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念”，通過(guò)開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，強(qiáng)化宏觀層面的戰(zhàn)略研究，逐步建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、污染排放、生態(tài)系統(tǒng)健康等要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，提升環(huán)境保護(hù)工作的整體性、協(xié)同性、科學(xué)性。一以貫之，系統(tǒng)治理，精準(zhǔn)施策。
2 推動(dòng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，需要健全理論體系和技術(shù)方法
戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)需要建立專(zhuān)門(mén)的理論體系和技術(shù)方法，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)結(jié)論應(yīng)該充分發(fā)揮前置效應(yīng)，成為制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要參考。從這個(gè)意義上講，開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：
要加強(qiáng)理論指導(dǎo)與應(yīng)用。綠色發(fā)展是對(duì)原有發(fā)展模式的重大變革，推動(dòng)綠色發(fā)展將面對(duì)思想認(rèn)識(shí)、工作方式等各層面的巨大阻力。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)要發(fā)揮綠色發(fā)展的引領(lǐng)作用，不僅需要明確提出觀點(diǎn)，而且需要以科學(xué)理論為重要支撐?？沙掷m(xù)發(fā)展理論、環(huán)境資源承載力理論、環(huán)境價(jià)值論、復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)理論等都應(yīng)作為開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的重要理論依據(jù)。
要研究環(huán)境資源承載能力。綠色發(fā)展是綠色化的發(fā)展，核心是發(fā)展，綠色是關(guān)鍵。要正確選擇發(fā)展方式、準(zhǔn)確把握開(kāi)發(fā)尺度，處理好有限環(huán)境資源供給與無(wú)限經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)追求之間的矛盾。做到開(kāi)發(fā)適度，需要客觀認(rèn)識(shí)和分析區(qū)域環(huán)境資源承載能力?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，省級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)要為綠色發(fā)展出謀劃策，應(yīng)該把分析研究區(qū)域環(huán)境資源承載能力作為重要研究?jī)?nèi)容。區(qū)域環(huán)境資源承載能力是一個(gè)復(fù)雜命題，可以本著先易后難的原則逐步深入，先模糊、后準(zhǔn)確，先定性、后定量。
要協(xié)同分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量演變規(guī)律。實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色化發(fā)展，必須有效解決發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)形成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。尤其是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)和人口高度集聚，很多地方資源消耗、污染排放已經(jīng)超出環(huán)境資源承載能力，在后續(xù)發(fā)展中需要重點(diǎn)做好“減法”。近十年來(lái)，通過(guò)加強(qiáng)企業(yè)治理、完善環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，我國(guó)主要污染物減排工作取得明顯成效。但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間布局優(yōu)化等削減負(fù)荷的根本性措施，都需要從戰(zhàn)略層面部署和推進(jìn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特有的環(huán)境問(wèn)題也需要進(jìn)行戰(zhàn)略性應(yīng)對(duì)。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)該結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、自然環(huán)境稟賦，分析生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的歷史成因和演變過(guò)程，遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，提出在發(fā)展中解決發(fā)展問(wèn)題的對(duì)策措施。
要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的科學(xué)論證。“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”是環(huán)境管理工作思路的重大變革。改善環(huán)境質(zhì)量需要系統(tǒng)控制、科學(xué)管理、精準(zhǔn)治理。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)該圍繞區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善開(kāi)展系統(tǒng)性研究，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題、重要措施、重大工程進(jìn)行科學(xué)論證，為環(huán)境管理決策提供科學(xué)依據(jù)。例如，江蘇率先實(shí)施重要生態(tài)功能區(qū)“紅線”管控，對(duì)江蘇有限的生態(tài)資源發(fā)揮了重要的保護(hù)作用。但同時(shí)，也存在著部分地區(qū)劃定時(shí)目的不純、劃定后頻繁調(diào)整等現(xiàn)象，“紅線”沒(méi)有受到應(yīng)有的尊重和敬畏。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)該從維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的角度，充分論證重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)的必要性、合理性，減少劃定的隨意性。
要從戰(zhàn)略層面提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)該突出戰(zhàn)略眼光、戰(zhàn)略思維，重點(diǎn)圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出戰(zhàn)略性目標(biāo)和對(duì)策措施。區(qū)域生態(tài)環(huán)境的客觀性決定了實(shí)施保護(hù)的一貫性，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)該提出需要戰(zhàn)略性堅(jiān)持的保護(hù)理念、觀點(diǎn)、原則和對(duì)策。很多環(huán)境問(wèn)題的解決具有長(zhǎng)期性，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)該重點(diǎn)研究需要在較長(zhǎng)時(shí)間跨度上實(shí)施的對(duì)策措施，明確方向、目標(biāo)和實(shí)施路徑。要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，重點(diǎn)提出控制產(chǎn)業(yè)和人口規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局等經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的對(duì)策建議，從根本上緩解生態(tài)壓力，改善環(huán)境質(zhì)量。
3 戰(zhàn)略環(huán)評(píng)需要黨委政府主導(dǎo)，相關(guān)部門(mén)協(xié)作，注重成果應(yīng)用
《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定，地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并且有責(zé)任使環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求。
戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)該成為各級(jí)黨委政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)、落實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色化發(fā)展的重要抓手。因此，建議以行政轄區(qū)為單元，由地方黨委政府主導(dǎo)開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，相關(guān)部門(mén)共同參與。
戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)沒(méi)有法定約束力，評(píng)價(jià)成果主要發(fā)揮導(dǎo)向和參考作用。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)研究過(guò)程中，應(yīng)該建立會(huì)商機(jī)制，一方面，宣傳貫徹生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念、政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等;另一方面，廣泛聽(tīng)取各方面、各領(lǐng)域的意見(jiàn)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，在取得共識(shí)的基礎(chǔ)上形成評(píng)價(jià)成果，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化成果的實(shí)際效用。
作者單位：江蘇省生態(tài)環(huán)境評(píng)估中心
