“三同時”制度按照“預防為主”的原則，提前設計、建設各種基礎設施，避免了返工或彌補性施工。這既節(jié)約了投入，也防止了新的建設項目帶病投入運行，有效降低了事故損失，是提高建設項目安全性、衛(wèi)生性、環(huán)境友好程度等的重要法律制度。
“三同時”制度是重要的事前保障措施，有利于從源頭控制各種風險和事故隱患，對規(guī)范建設項目管理發(fā)揮了重要作用。我國在安全生產、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護、消防安全、水土保持、節(jié)水管理、防雷、地質災害預防設計、防洪排水等多個領域都依法建立了“三同時”制度。但在實際工作中，經常出現(xiàn)執(zhí)行力不高、基礎支撐薄弱、主體責任界定不清、事中事后監(jiān)管缺位等問題，以及一些建設方反映的驗收效率低、經濟負擔加重等情況。為此，多個部門正在按國務院的部署開展行政許可事項改革，規(guī)范“三同時”制度。
環(huán)境保護部日前印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》(以下簡稱“方案”)，也對“三同時”提出明確要求。內容包括：落實建設單位的主體責任;取消環(huán)?？⒐を炇招姓S可;建立環(huán)評、“三同時”和排污許可銜接的管理機制;將企業(yè)落實“三同時”作為申領排污許可證的前提，強化建設單位“三同時”信息公開制度等。
根據(jù)“方案”，建設項目在投入生產或者使用前，建設單位應當依據(jù)環(huán)評審批意見，委托第三方機構編制建設項目環(huán)境保護設施竣工驗收報告，向社會公開并向環(huán)保部門備案。而屬地環(huán)保部門要按隨機抽查制度要求，對“三同時”執(zhí)行情況開展現(xiàn)場核查，對發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為依法處罰。
筆者認為，這樣既厘清了主體責任與監(jiān)督責任，又進一步減輕了企業(yè)負擔，提高了工作效率，促進了萬眾創(chuàng)業(yè)。
落實建設單位“三同時”主體責任
筆者認為，“方案”的一大亮點，就是對“三同時”制度的事權進行了科學劃定。特別是強調了企業(yè)必須履行“三同時”的法定義務，實施“三同時”的主體責任是建設單位。
具體來說，建設單位必須圍繞排污許可指標選擇污染治理工藝，完成設計后組織施工建設，竣工后評價其治理效果并在生命周期內一直維持治理能力，實現(xiàn)始終環(huán)境友好的目標。由此可見，“三同時”要求建設單位要按照環(huán)保要求，不受干擾地建設好、運行好污染治理設施，擔負起主體責任;而環(huán)保部門要不定期檢查污染治理效果，處罰超標排放行為，擔負起監(jiān)督責任。也就是說，主體責任和監(jiān)督責任是并行的兩條工作主線，不應出現(xiàn)交叉情況。
而目前的環(huán)保“三同時”制度，往往是主體責任和監(jiān)督責任交織在一起。先是建設單位主導工程設計和建設，然后交給地方環(huán)保部門完成竣工驗收，再把運維責任交回企業(yè)。而如果環(huán)保部門在后期的監(jiān)督管理有缺位，就可能造成污染治理設施雖建成卻不能發(fā)揮預期作用的現(xiàn)象。
改革前，由地方環(huán)保部門直接組織“三同時”竣工驗收，并向建設單位收取費用。而這不僅在制度設計層面上留下了權錢交易的隱患，在法理上也是不允許的。此外，對于建設單位來說，治理工程從開始設計到最后穩(wěn)定達標運行是一套完整的工作流程，環(huán)環(huán)相扣。監(jiān)管部門在某個環(huán)節(jié)的介入，在一定程度上會打亂建設單位的總體安排。通過改革，建設單位負有執(zhí)行好“三同時”的全部主體責任。特別是竣工驗收的主體責任歸回給建設單位，建設單位要選擇有資格單位或第三方機構完成竣工驗收，并形成書面報告?zhèn)洳椤?/p>
強化環(huán)保部門“三同時”監(jiān)督責任
“三同時”一旦竣工并投入生產或使用，當?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)督責任就要立即到位。筆者認為，要分兩階段實施事中事后的監(jiān)管。
第一階段，檢查建設單位的“三同時”竣工驗收情況。對竣工驗收報告，要按照不少于總數(shù)10%或更高的比例進行隨機抽查?？山Y合其他環(huán)保許可事項如排污許可，對竣工驗收報告進行審查。抽查或審查以書面方式為主。如果對竣工驗收報告的實質內容存在疑問，應派兩名以上工作人員到現(xiàn)場進行核查，當場提出核查意見，并如實記錄在案。
第二階段，長期的監(jiān)察執(zhí)法或監(jiān)督性監(jiān)測。督促企業(yè)繼續(xù)完善污染治理基礎工作，并適當開展技術改造，進一步提高污染治理能力。以現(xiàn)場檢查、監(jiān)督性監(jiān)測等為抓手，嚴厲打擊環(huán)境違法行為。開展各種形式的專項行動，整治突出問題。此外，關注中型、小微企業(yè)，防止這些企業(yè)出現(xiàn)污染治理工作無人管、不會管的情況。
要確?？⒐を炇召|量
將環(huán)保“三同時”竣工驗收主體責任交還給建設單位必須確保驗收工作質量。項目建設單位思想上不能松懈，工程質量、工藝效果不能下滑。同時，如果受委托單位責任心不強，受利益驅動，可能會使其驗收把關不嚴，把隱患帶入到以后的日常運行中。
筆者認為，市場經濟需要秩序，應立規(guī)矩在先，通過結果的嚴懲倒逼源頭的嚴控。只有讓不嚴格執(zhí)行環(huán)保“三同時”制度者和驗收造假者付出沉重代價，才能讓其他生產經營者產生敬畏之心，做到違法必究、執(zhí)法必嚴。
筆者認為，由項目建設單位自主組織環(huán)保“三同時”竣工驗收，本質上是一個購買環(huán)境服務的問題。由于污染治理的專業(yè)技術性較強，建設單位可能委托其他環(huán)保公司來完成治理工程施工任務。是否達到預期要求，需要再次購買驗收服務予以評判。環(huán)保“三同時”竣工驗收與行政許可脫鉤后，環(huán)保部門直屬的環(huán)境監(jiān)測機構也可提供監(jiān)測服務，承接由建設單位自主開展的竣工驗收業(yè)務，且其結果只對企業(yè)負責，兩者之間是一種合同關系。但無論由誰來開展環(huán)保“三同時”竣工驗收，都要適當精減工作內容，特別是剝離由建設單位自主決策的事項，以及依法由其他部門負責的事項。此外，建設單位要加大“三同時”信息公開力度，全方位接受社會監(jiān)督。
總之，“三同時”作為科學的制度設計，應得到切實執(zhí)行。按以前的竣工驗收模式，環(huán)保部門過于重視事前監(jiān)督，對事中事后關注不多。實行改革后，各方的關系被理順。環(huán)保部門不再代替企業(yè)履責，而是集中精力加強對過程和結果的監(jiān)管，采取明察暗訪、嚴格執(zhí)法、誠信體系建設等非審批手段，繼續(xù)推進企業(yè)落實“三同時”制度。
作者單位：湖南省環(huán)境監(jiān)測中心站
