溫故| 樓繼偉2012年撰文：財政體制改革的歷史與路徑
作者：樓繼偉/文據(jù)新華社消息，十二屆全國人大常委會11月7日經(jīng)表決免去樓繼偉的財政部部長職務(wù)，肖捷接任財政部長。樓繼偉1950年出生，今年已經(jīng)66歲。自2013年至今，在樓繼偉主政財政部期間，營改增稅制改革全面推開，房產(chǎn)稅改革也被提上議事日程，央地財權(quán)事權(quán)再厘清也取得一定進展。此前，在任職中投董事長期間，樓繼偉對中國財政體制改革也有建言。樓繼偉在為2012年為《財經(jīng)》撰文時指出，中國缺乏按照一定的原則分配各項政府職能的觀念，認(rèn)為屬于中央管理的事項應(yīng)是涉及全局性信息，信息不對稱性不是特別復(fù)雜，外部性是全局的，中央和地方相應(yīng)分工也是激勵相容的。他并總結(jié)指出，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及到“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。以下將全文重發(fā)，以饗讀者。溫故| 樓繼偉2012年撰文：財政體制改革的歷史與路徑樓繼偉/文中國財稅體制改革如何進一步推進，改革的方向是什么，是近年來大家比較關(guān)注的問題。要回答這個問題，必須從上一輪的財稅改革談起。1994年的中國財稅改革，在中國和世界財政稅收的歷史上都是奇跡，它根本性地改變了我國稅收體制和政府間財政關(guān)系，奠定了我國財政政策效力的基礎(chǔ)，到現(xiàn)在已有18年，還在繼續(xù)發(fā)揮著作用。1994年的改革主要解決了“收入”的問題，1998年開始建立公共財政，進行了預(yù)算管理體制的改革，開始解決“支出”的問題。下一步改革的方向是什么？我們的研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代國家的方向走，根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵相容三個標(biāo)準(zhǔn)，合理進行中央地方間的職能和財力分配，像常規(guī)的大國那樣，把國家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來，從而大量減少相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付。一為什么說1994年的改革是奇跡呢？因為那次改變確實是翻天覆地的。改革開放以前，由于我們實行計劃經(jīng)濟，稅制的作用非常淡化。當(dāng)時的稅制非常簡單，主要是多稅率的工商稅。國有企業(yè)沒有所得稅，因為利潤全部上繳。當(dāng)時還留下了“資本主義的尾巴”，還有很少一點的私營企業(yè)，能夠繳一點所得稅，而主要的所得稅來自于集體企業(yè)所得稅。改革開放以后，發(fā)生了巨大的變化，走向了另一個極端，稅制特別復(fù)雜。我們引入了產(chǎn)品稅、增值稅，把原來的工商稅改成這兩個稅，外商投資企業(yè)仍然執(zhí)行工商稅。企業(yè)所得稅有六七個之多，外商投資企業(yè)有三個所得稅，國內(nèi)的其他法人，有國有企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅、個體工商戶所得稅和私營企業(yè)所得稅。此外個人所得稅也開始征收，包括對外資企業(yè)職工執(zhí)行的個人所得稅，而對個人居民征收的是個人收入調(diào)節(jié)稅。在企業(yè)所得稅之后，又征收了一些基金，實際也是所得稅性質(zhì)。為什么會設(shè)計出這么復(fù)雜的稅制？第一，適當(dāng)緩解因價格扭曲造成的對資源配置的不利影響。有些企業(yè)產(chǎn)品定價過高，其執(zhí)行的產(chǎn)品稅率、增值稅率就高，否則就低。這樣調(diào)節(jié)之后，企業(yè)的盈利仍不完全反映其經(jīng)營績效，所以在所得稅之后，再征收各種調(diào)節(jié)基金。這個努力對矯正價格的扭曲，起了一點作用。第二，適應(yīng)多軌運行的改革思路。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟之外開始出現(xiàn)市場經(jīng)濟，除了外商投資企業(yè)，這時已經(jīng)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，私營企業(yè)的進展也非常快，所以就有不同的所得稅。國有企業(yè)所得稅推出最晚，開始還是上繳利潤。原來的工商稅留給了外商投資企業(yè)，外商投資企業(yè)價格方面實際是放開的，因為它大量的投入品從國外進口，產(chǎn)品銷往國外，跟國際市場的價格掛鉤。而像帶有更強矯正價格扭曲作用的產(chǎn)品稅、增值稅，留給了其他性質(zhì)的企業(yè)。第三，增加財政收入。因為財政收入占GDP比重在不斷下降，財政基礎(chǔ)非常薄弱，為此推出了很多不規(guī)范的基金，比如收入調(diào)節(jié)基金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金等等。第四，收入分配。如前所述，由于價格扭曲，企業(yè)的利潤高低并不僅取決于其運營，職工的工資多少也往往取決于其所屬企業(yè)，企業(yè)如果得益于當(dāng)時的體制，職工的工資就高。針對這一點，當(dāng)時征收了個人收入調(diào)節(jié)稅以及獎金稅等。這四種調(diào)節(jié)努力導(dǎo)致稅制非常復(fù)雜。后來這個稅制受到來自于承包制的巨大沖擊，企業(yè)同政府層層承包，而當(dāng)時中央和地方財政關(guān)系的八種體制，其實也是一種承包，即中央和地方政府之間的承包。這種承包把復(fù)雜的稅制全部簡化為包稅、包利。當(dāng)初設(shè)計復(fù)雜想解決四個問題的制度，一個承包制把它全摧毀了，而且形成通貨膨脹機制，因為只有在通貨膨脹的時候，各種承包才是容易完成的。測算某企業(yè)需完成1000萬元利潤，如果通貨膨脹，完成2000萬元都很容易，所以從上到下的承包制是一種通貨膨脹的機制，結(jié)果真的導(dǎo)致了通貨膨脹。導(dǎo)致通貨膨脹的因素很多，本文不展開闡述，只是指出承包制當(dāng)時是一個助推膨脹的機制。1988年出現(xiàn)通貨膨脹，社會不安定，成為最大的社會問題，還包括腐敗。因為多軌運行，計劃外和計劃內(nèi)有巨大的價差，當(dāng)然導(dǎo)致腐敗。這就導(dǎo)致社會動亂，然后就是因為內(nèi)部和外部的壓力，不得不大力緊縮經(jīng)濟。1990年以后的緊縮，使得1991年的時候，價格實際是放開了，因為總需求不足，經(jīng)濟增長只有1％到2％，實物生產(chǎn)和分配計劃作用受到很大限制。但原來的導(dǎo)致通貨膨脹的根源性制度都存在，所以一提出“發(fā)展是硬道理”馬上就面臨著通貨膨脹。1993年初就出現(xiàn)通貨膨脹了，當(dāng)時面臨的選擇是管制價格還是維持價格的放開、自由，同時改革那些不適應(yīng)于市場經(jīng)濟的體制。在財稅方面，就是要改革針對固定價格和多軌運營的那種復(fù)雜扭曲的稅制和財政體制。中國是幸運的，選擇了后者。如果當(dāng)時沒有確定要建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，就很有可能重新管制價格。當(dāng)時中央的態(tài)度是非常明確的，要比較快地建立起社會主義市場經(jīng)濟的基本框架，所以沒有退回去的政治基礎(chǔ)。但這也對改革提出了很大的挑戰(zhàn)，因為要在維持價格放開的情況下，在非常短的時間內(nèi)把各種扭曲的體制，調(diào)整為一個符合市場經(jīng)濟的基本框架。我認(rèn)為實際上我們做到了。這就是奇跡。二1994年改革后稅制基本是一軌，但還維持了一個小的雙軌制，表現(xiàn)為外商投資企業(yè)和國內(nèi)其他企業(yè)之間在所得稅上還是兩套，只是把外商投資企業(yè)幾個所得稅法合并為一個，把國內(nèi)其他企業(yè)的幾個所得稅法合并為另一個。所得稅之后的那些基金也都全部取消掉了。在1993年之前也有增值稅，是按照加法，也就是將企業(yè)支付的工資、利息、獲得的利潤等，加總計算增值。后來我們改成了減法，實行銷項稅減進項稅計算應(yīng)納增值稅，使得產(chǎn)品生產(chǎn)的上下游間有一個自動的監(jiān)督鏈條。這個稅是非常有效力的，是中性的，因為它只對增值征稅，并且只設(shè)17％和13％兩檔稅率。曾經(jīng)設(shè)想只設(shè)一檔稅率，但考慮到收入分配等原因，就在17％基本稅率之外又設(shè)了一檔。同國際相比，稅率并不是很多。消費稅是從產(chǎn)品稅簡化轉(zhuǎn)變而來，只在最后環(huán)節(jié)征收，而不是在生產(chǎn)過程中多環(huán)節(jié)征收，只是引導(dǎo)消費，不再用于矯正價格扭曲，從這個角度來說也是中性的。為了使征管有效率，成立了兩個稅務(wù)局（中央和地方稅務(wù)局）。還有一個非常有意思的事情，在這個事情上我和項部長都很佩服朱基總理。在改革方案中確定中央和地方收入分配關(guān)系的時候，是用增量法，就是保老的基數(shù)，而在增量上中央和地方進行分配，因此基數(shù)怎么計算就十分關(guān)鍵。我們都堅持以1992年作為基數(shù)年，即92基數(shù)。朱基堅持93基數(shù)，定的時候是9月，還剩一個季度，但這個季度增收差不多占全年一半，地方的確做了手腳。隨后，我們覺得給自己設(shè)了太高的壓力，因為如果說改革第一年財政收入是減少的，就表明改革是不成功的。但由于新財稅體制的威力和征管努力，使1994年財政收入增長很快。新財稅體制還有一個沒預(yù)料到的作用，就是把所有的承包摧毀了，都按稅法征收，過去的承包不算數(shù)了，這一條很厲害。經(jīng)過1994年的改革，稅制和稅收征管、財政體制基本理順。改革之后，財政收入連年大幅度增長，不僅中央的財政收入增長，地方財政也在增長。我們改變了一個根本性的關(guān)系，就是通過分稅制改變了中央和地方關(guān)系的方向，從地方向中央轉(zhuǎn)移支付，變成中央向地方轉(zhuǎn)移支付。為什么說這次改革非常有效力？過去是按照八種承包體制，地方競相降稅，因為收得多，中央要多拿走，形成反向激勵，結(jié)果中央錢不夠向地方借，實際是地方向中央轉(zhuǎn)移支付。1994年改革之后發(fā)生了巨大的變化，形成了都按稅法征稅的正向激勵，中央收入比重大幅提高，中央開始向地方轉(zhuǎn)移支付。2002年，在企業(yè)所得稅方面又補了一次課，一直補到2007年。1993年改革曾設(shè)想統(tǒng)一企業(yè)所得稅，收入按照比例和地方分享，結(jié)果沒有做到。當(dāng)時設(shè)想按照企業(yè)的性質(zhì)分稅，外商投資企業(yè)的所得稅和集體企業(yè)的所得稅都?xì)w地方，中央管理的國有企業(yè)所得稅歸中央。2002年實現(xiàn)了收入全部按比例分享。而外商投資企業(yè)所得稅法和國內(nèi)企業(yè)所得稅法，在2007年的時候?qū)崿F(xiàn)了合并。我認(rèn)為我們的所得稅法是很先進的，25％的稅率不是很高，而且鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，R&D可以按照150％進入所得稅扣除項。1993年還有一個想法，或者說面臨一個選擇，即采用生產(chǎn)型增值稅還是消費型增值稅。當(dāng)時選擇的是生產(chǎn)型增值稅，第一是簡單，要保成功；第二，當(dāng)時是通貨膨脹，投資不得扣除有利于控制通貨膨脹。2009年實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)成消費型增值稅。后來的改革都是波瀾不驚，不像1993年改革的時候，因為面臨著巨大的方向性政策調(diào)整，中央要到全國去做工作，隨后的改革就是算算賬而已。中央和地方的關(guān)系在1994年基本確定了，隨后又做了很多完善。在項部長任上，一個標(biāo)志性的安排是2002年所得稅分享改革之后對地方的轉(zhuǎn)移支付，特別是不問用途的轉(zhuǎn)移支付增加非?？?，因為改革方案規(guī)定，中央因改革而增加的收入全部用于對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，而且基本上都是不問用途，就是按公式算賬?，F(xiàn)在發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)在財政能力上還有一些差距，但已經(jīng)經(jīng)過財政轉(zhuǎn)移支付矯正，如果沒有這個機制，差距要大得多。三我國在1998年開始建立公共財政，進行了預(yù)算管理體制的改革。主要內(nèi)容如下：實行了部門預(yù)算。原來各個公共部門沒有部門預(yù)算，只有分項預(yù)算，比如行政開支預(yù)算、基本建設(shè)預(yù)算、離退休社會保障等方面的預(yù)算，按照功能分項，但年初沒有部門總預(yù)算。2000年從財政部等部門開始做起，經(jīng)過幾年的努力，所有公共部門年初都有了經(jīng)自己編列、并經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的一本預(yù)算。我們規(guī)范了預(yù)算編制方法和標(biāo)準(zhǔn)，要求每個部門的首長要當(dāng)自己的“財政部長”，領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算編制。改革了國庫管理體制，實現(xiàn)了國庫集中支付。這主要涉及預(yù)算執(zhí)行的管理，要求預(yù)算按照通過的預(yù)算去執(zhí)行，所有的單位都不再有實存賬戶，全部開在國庫以及當(dāng)天與國庫結(jié)算的支付賬戶上，實際等于部門不見現(xiàn)金，沒有沉淀資金。財政部和各個預(yù)算單位變成了一個什么關(guān)系呢？通俗地講，是各個預(yù)算單位做預(yù)算執(zhí)行，財政部做監(jiān)督，在資金的收付關(guān)系上，各個單位是“會計”，財政部是“出納”，這樣雙向制約，保證預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。這當(dāng)然也帶來一個問題，就是庫款大量留在了中央銀行，年底中央和全國各級財政庫款余額1萬多億元，都放在中央銀行。國家也希望以此從源頭上治理腐敗，因為各單位只見到預(yù)算，只見到可用多少錢，而不能夠隨意支配這些錢。財政部自己也是如此，因為不是“會計”，而是“出納”。財政部還做了一套標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算流程，比如啟動、編制、協(xié)調(diào)、報批、下達以及結(jié)算等，甚至還準(zhǔn)備實行績效預(yù)算，當(dāng)然后來發(fā)現(xiàn)非常之難。在預(yù)算管理上還做了很多改革，但兩項最重大的改革就是部門預(yù)算和國庫管理體制改革?；仡^來看，1994年的改革是一個奇跡，我們后面進行的很多改革都是在此基礎(chǔ)之上推進的。如果沒有1994年的改革，建立了一個一致性的體制，我們也不可能進行后來的預(yù)算管理體制改革，也不可能在全國范圍內(nèi)改變財政的收支分類，使得我們財政的預(yù)算能夠讓別人看懂，或者說比過去更容易看懂，過去誰也看不懂?，F(xiàn)在正在推行的預(yù)算公開也是在此基礎(chǔ)上才有可能展開。所以，1994年進行的改革是基礎(chǔ)，后來有很多補課和發(fā)展。四關(guān)于下一步改革的方向，涉及中央地方在財力分配和政府職能分配上的基礎(chǔ)研究。先來看財力分配。第一，中央集中了全國財政收入的53％左右，但是中央財政支出只占全國的20％（項部長任內(nèi)是28％），而且這個20％是中央財政有赤字情況之下實現(xiàn)的。第二，這里沒有完全計算政府行政性收費和相應(yīng)支出，如果計算的話，地方財政支出恐怕不只占85％。這是中國的一個特點，和任何大國都不一樣，地方財政支出占絕大多數(shù)，而中央的財政支出只占全國財政支出的百分之十幾。我們可以做一點國際比較。在可比較的大國中，日本中央財政支出原來占30％，現(xiàn)在占42％。美國是一個權(quán)力很分散的市場經(jīng)濟體，它的中央支出也超過這個比例，歐洲和可比較的發(fā)展中大國更是如此。還可以做另一個比較。中國有800多萬名公務(wù)員，中央公務(wù)員占6％。當(dāng)然，大部分國家把公立學(xué)校教師納入公務(wù)員管理，如果我們做比較的時候恢復(fù)成同口徑，把這部分算上，中央公務(wù)員的比重可能連4％都沒有。這說明什么問題？說明我們國家是地方在管理著絕大多數(shù)職能，而履行職能要財政支出，所以百分之八九十的支出在地方，履行職能要靠公務(wù)員，所以95％的公務(wù)員也在地方。我們再來看一個事實?，F(xiàn)在大家對食品安全非常擔(dān)心，相關(guān)事件層出不窮。我們比較一下大國是如何管理食品安全的。比如美國，其食品和藥物管理局是聯(lián)邦機構(gòu)，有上萬人，一部分是專家，在各個國家實驗室做標(biāo)準(zhǔn)和測試，分區(qū)域分品種覆蓋全國，其他人是執(zhí)法人員，在全國執(zhí)法。我國相應(yīng)的管理職能主要在各地，“毒牛奶”（三聚氰氨）當(dāng)?shù)刂槿硕疾缓?，為什么?dāng)?shù)卣疀]有認(rèn)真去管呢？因為哪個地方嚴(yán)格執(zhí)法，哪個地方的企業(yè)就沒有競爭力，就會損失就業(yè)、稅收。內(nèi)在動力不足，要靠外部的教育和事件爆發(fā)后的懲治。我曾經(jīng)指出，中國是唯一的養(yǎng)老保險由地方管理的國家。養(yǎng)老保險涉及到勞動力的全國流動，在國外都是聯(lián)邦或中央管理。中國歷史上緝私也主要是地方管理，改革開放以后走私層出不窮，后來才設(shè)立了公安部緝私局，由國家統(tǒng)管。我國的司法系統(tǒng)由中央和地方分工，問題更多。從國際比較來看，單一制國家基本上由中央統(tǒng)管，聯(lián)邦制國家涉及到全局資源配置、國家安全的事項，由聯(lián)邦管理，有獨立的司法系統(tǒng)和執(zhí)法系統(tǒng)。我國的體制是最為分散的。因此，下一步改革方向是什么？我們的研究認(rèn)為，應(yīng)該像常規(guī)的大國那樣，把國家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來，從而大量減少相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付。因為專項轉(zhuǎn)移支付所對應(yīng)的事務(wù)中，有一部分是國家應(yīng)該管理的，卻通過專項補助讓地方去管理。中央把應(yīng)當(dāng)管理的事務(wù)管起來，把履行職能的公務(wù)員、機構(gòu)及其財政支出全部承擔(dān)起來，相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付就沒有必要了。還有一種方向，現(xiàn)在成為潮流，認(rèn)為中央收入太多，因此應(yīng)大幅減少中央收入，提高地方收入。我曾經(jīng)講過，中央和地方收入分享不僅僅是根據(jù)中央和地方所擔(dān)負(fù)職能的多少，還主要決定于收入的稅收屬性。按現(xiàn)有稅種，中央確實沒有多少余地與地方在收入分享上做太多的文章。這樣的一個方向意味著在事權(quán)不調(diào)整的情況下增加地方征稅權(quán)。我認(rèn)為這個方向是危險的，是個分裂的體制。但這在一定意義上也是中國的傳統(tǒng)，中國幾千年來就是封疆大吏體制，當(dāng)?shù)氐氖组L就是父母官，管理地方上的一切事情，對朝廷負(fù)責(zé)，然后朝廷再派刺史進行監(jiān)督。人們可以觀察到，我們很多的說法、口頭禪都反映了這個現(xiàn)實，如：“為官一任，造福一方”。我們?nèi)狈Π凑找欢ǖ脑瓌t分配各項政府職能的觀念。科學(xué)劃分事權(quán)說了20多年，但還是沒有很好地劃分，國家只是把一些沒有辦法分給地方的事情管起來了，比如外交、國防。界河本來應(yīng)該由國家管，但也是省里在管?？缌饔虼蠼蠛拥闹卫?、跨地區(qū)的污染、食品安全、跨地區(qū)經(jīng)濟上的糾紛、高級官員貪腐的司法管轄，這些都應(yīng)該由國家來管。由于這些沒有做到位，所以出現(xiàn)很多不和諧、不平衡、不可持續(xù)的問題，同現(xiàn)在提出的科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會完全背道而馳，而且是制度性的背道而馳。因此，我們應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代國家的方向走。關(guān)于如何分配各級政府之間的職能，我認(rèn)為主要有三條標(biāo)準(zhǔn)：第一，外部性原則。假如一項活動的外部性只是一個地方得益，或者一個地方受損，這個事情就交給這個地方來管理，如果其外部性是跨區(qū)域的，應(yīng)該在更高的區(qū)域級別上管理。第二，信息處理的復(fù)雜性。信息處理越復(fù)雜，越可能造成信息不對稱的事項，越應(yīng)讓地方管理，因為地方政府熟悉基層事務(wù)，比中央政府容易識別信息不對稱。比如社會保險中養(yǎng)老保險信息相對簡單，只需知道人們的年齡、生死、就業(yè)狀況。相比之下，醫(yī)療保險還要知道身體情況、藥品、醫(yī)院等等，而且信息高度不對稱。所以，相較而言，養(yǎng)老保險國家有條件全面管理，而醫(yī)療保險可能需要國家和地方政府合作管理。第三，激勵相容。要設(shè)計一種體制，使得所有的參與人即使按照自己的利益去運作，也能導(dǎo)致整體利益最大化，這種體制就是激勵相容的。而我國食品、藥品安全的管理體制是激勵相容的反面例子。按照這三個標(biāo)準(zhǔn)來定義，則屬于中央管理的事項應(yīng)是涉及全局性信息，信息不對稱性不是特別復(fù)雜，外部性是全局的，中央和地方相應(yīng)分工也是激勵相容的。以此來分析我國各級政府功能上的分配，應(yīng)該得出如下結(jié)論：中央要在支出上占更大的比重，中央公務(wù)員的人數(shù)要增加，要從地方劃上來。我認(rèn)為這是所謂和諧社會、科學(xué)發(fā)展觀的一個制度基礎(chǔ)。這也應(yīng)當(dāng)是政治改革的原則。政治改革的機制方向是增加輿論的監(jiān)督，增加對選民、對當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?fù)責(zé)。如果經(jīng)濟和社會管理制度不激勵相容、不協(xié)調(diào)，政治改革將激化矛盾。財政一半是“財”，另一半就是“政”。經(jīng)過30年的財稅體制改革，我們有了很好的基礎(chǔ)，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及到“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。我們已經(jīng)步入深水區(qū)，果敢而又慎重、堅定而又持續(xù)地推進財政改革，在管理國家的方式上采用現(xiàn)代國家的做法，將為更深層次的改革打下基礎(chǔ)。作者時為中國投資有限責(zé)任公司董事長
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