礦產資源是經濟社會發(fā)展的重要物質基礎。礦產資源開發(fā)管理權限劃分是中央與地方事權劃分的重要事項之一，反映了國家對礦產資源管理的意志。按照中央簡政放權改革部署，科學劃分各級國土資源主管部門礦業(yè)權審批管理權限，對推動礦業(yè)權審批制度改革、轉變管理職能具有重要意義。
礦業(yè)權分級審批改革積極探索
我國礦產資源法律法規(guī)建立礦業(yè)權分級審批制度：探礦權實行兩級審批、采礦權實行四級審批制度，按礦種、勘查開采區(qū)域、勘查開采投資主體性質和礦產儲量規(guī)模等劃分審批權限，同時還建立了國務院地質礦產主管部門可授權省級地質礦產主管部門審批探礦權、采礦權管理制度，以及市、縣級地質礦產主管部門采礦權審批權限由省級人大常委會制定相關管理辦法確定。
為適應經濟社會發(fā)展和礦業(yè)發(fā)展，國務院地質礦產主管部門多次對礦業(yè)權審批權限進行授權和調整授權，并不斷健全完善審批權限劃分標準，實行分類授權，將部分重要礦產全部授權下放，部分重要礦產按勘查投資、勘查面積、礦床(礦井)儲量規(guī)模等標準劃分審批權限進行授權下放，外商投資勘查、開采的審批權限按內資勘查、開采規(guī)定的審批權限進行審批登記。
為探索“部控省批”授權模式，2010年國土資源部在黑龍江、貴州、陜西等三省開展了煤炭礦業(yè)權審批管理改革試點，將其境內煤炭礦業(yè)權全部授權省級國土資源主管部門審批登記;將整裝勘查區(qū)內部分重要礦種探礦權授權省級國土資源主管部門審批登記。為推進行政審批制度改革，促進政府職能轉變，根據全國人大常委會授權，在廣東省探索將地熱、礦泉水等兩種國務院確定的重要礦種采礦權授權市級國土資源主管部門審批登記。同時一些地方正在積極探索將礦業(yè)權審批權限加大向基層下放力度。
我國礦業(yè)權分級審批管理存在主要問題
一是下位法與上位法規(guī)定不一致的問題。在探礦權審批權限方面，礦產資源法規(guī)定實行國務院主管部門一級審批登記，而配套行政法規(guī)規(guī)定實行國務院和省兩級主管部門審批登記。在采礦權審批權限方面，礦產資源法規(guī)定省級主管部門負責部分礦產資源可供開采儲量規(guī)模為中型的采礦權審批;而配套行政法規(guī)規(guī)定擴大了省級主管部門審批權限，還賦予其負責部分大型礦產儲量規(guī)模的采礦權審批。國務院主管部門按照行政法規(guī)授權規(guī)定，將部分重要礦區(qū)和重要礦種采礦權審批權限授權下放給省級主管部門，進一步突破了礦產資源法的規(guī)定。
二是礦業(yè)權設置重疊的問題。礦業(yè)權實行多級審批管理制度后，國家實行了礦業(yè)權受理調查、礦業(yè)權申請拐點坐標范圍實地核查、礦業(yè)權會審等一系列管理措施，從理論上說能夠有效防止礦業(yè)權設置重疊情況發(fā)生。但在實際管理中，因探礦權與采礦權數(shù)據庫、油氣與非油氣礦業(yè)權數(shù)據庫分開運行，不同層級登記管理機關信息溝通不及時、不全面等，礦業(yè)權設置重疊的問題仍時有發(fā)生。2015年，國家審計署對遼寧省等6省區(qū)礦產資源專項審計時，發(fā)現(xiàn)違規(guī)批準設立、延續(xù)未按規(guī)定縮減勘查范圍或礦區(qū)重疊等不符合條件的有25宗礦業(yè)權。
三是礦業(yè)權出讓“雙軌”制的問題。進入新世紀以來，各地高度重視礦產資源管理工作，進行了大量改革探索，形成了一些具有地方特點的礦業(yè)權管理制度，如空白區(qū)探礦權出讓，有的省份以拍賣方式出讓給價高者，有的省份以招標方式出讓給勘查技術方案優(yōu)者，還有的省份按礦種、勘查面積等明碼標價方式出讓。同時，還有部分省份為整頓和規(guī)范礦產資源管理秩序，全面暫停受理本行政區(qū)域內探礦權申請。因此，在實際管理中存在地方政策與中央政策不一致的問題，一些申請人為規(guī)避地方招拍掛政策、暫停受理規(guī)定等，人為增加勘查投資規(guī)?；蚩辈槊娣e，到國土資源部申請?zhí)降V權，取得探礦權后并未嚴格按要求開展勘查工作，造成了同一區(qū)域探礦權出讓政策“雙軌”制。
四是礦業(yè)權審批化整為零的問題。一些地方從本地區(qū)局部利益考慮，為爭取更大礦產資源配置權，將礦業(yè)權審批掌握在本地，存在人為將大型礦床化整為零、分割出讓等問題，影響到礦產資源整裝勘查、規(guī)模開發(fā)、集約節(jié)約利用。國家審計署2013年~2014年對全國14個省(區(qū)、市)進行礦產資源專項審計，發(fā)現(xiàn)地方國土資源主管部門超越權限審批或采取“化大為小、化整為零”方式，規(guī)避審批權限制約，審批發(fā)證75個。
建議:加快礦產資源法律法規(guī)修改,科學劃分礦業(yè)權審批權限
其一，加快礦產資源法律法規(guī)修改，做到改革于法有據。
一是對礦產資源法與配套行政法規(guī)關于礦業(yè)權審批權限劃分不一致的規(guī)定，及時進行修改完善，使法律與法規(guī)規(guī)定精神相一致;二是將現(xiàn)行規(guī)范性文件中的相關規(guī)定，經實踐證明行之有效的上升到法律法規(guī)層面，提高法律效力，增強制度穩(wěn)定性;三是對地方改革探索進行跟蹤總結和指導，及時將地方改革成果上升到國家制度層面，使改革探索有法可依。
其二，科學劃分礦業(yè)權審批權限，充分調動中央和地方積極性。
為有效解決化整為零、分割出讓礦業(yè)權的問題，在審批權限劃分制度上設計上，應盡量避免不同層級管理機關在同一礦種審批權限上重復交叉，較為徹底地分割清權力和責任。建議國土資源部負責油氣、放射性礦產等國家戰(zhàn)略性礦產資源和鎢、稀土等保護性開采特定礦種的礦業(yè)權審批，負責跨省級行政區(qū)域和海域的礦業(yè)權審批;省級國土資源主管部門負責國家確定的重要礦種和本地區(qū)確定的其他重要礦種礦業(yè)權審批，負責跨地級以上市行政區(qū)域的礦業(yè)權審批;其余礦業(yè)權審批權限一律下放給市、縣級國土資源主管部門審批。
其三，加強源頭和過程管理，提升宏觀調控和監(jiān)管能力。
一是要進一步健全完善礦產資源規(guī)劃制度，增強礦業(yè)權設置區(qū)劃制度的科學性和可操作性，從源頭上加強礦業(yè)權管理，提高礦產資源勘查開采布局合理性;二是要加強對各礦種、各地區(qū)礦業(yè)權設置監(jiān)測，對管理中存在的苗頭性、傾向性問題，進行深入分析研判，及時出臺指導性政策措施，提高礦業(yè)權投放的科學性;三是要加強對審批過程中的監(jiān)督管理，規(guī)范地方審批行為。
其四，加強基層管理部門隊伍建設和業(yè)務培訓，提高工作承接能力。
隨著簡政放權向縱深推進，一些地方礦業(yè)權審批權限不斷加大向基層下放力度，市、縣級國土資源資源主管部門承擔的礦業(yè)權審批工作量大幅增加。為實現(xiàn)“放得下、接得住”,需要切實加強基層管理隊伍建設，使基層管理部門依法、高效、優(yōu)質完成礦業(yè)權審批工作。
其五，加快推進礦業(yè)權管理審批系統(tǒng)全國聯(lián)網，實現(xiàn)四級審批實時互動。
在目前全國礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)基礎上，進行升級改造完善，實現(xiàn)全國礦業(yè)權四級聯(lián)網在同一數(shù)據庫內進行審批登記，充分運用互聯(lián)網技術管理措施，推動簡政放權工作實施。建議建立全國礦業(yè)權四級聯(lián)網審批系統(tǒng)，一是能夠實時了解各級登記管理機關受理審批礦業(yè)權動態(tài)信息，可有效界定礦業(yè)權申請先后順序，避免產生不必要法律糾紛;二是能夠有效解決各級管理機關因信息溝通機制不暢而導致礦業(yè)權設置重疊的問題;三是能夠大大提高審批工作效率，各級登記管理機關之間文件材料可通過礦業(yè)權審批系統(tǒng)進行傳送;四是有利于加強監(jiān)管，可實時了解各級登記管理機關審批工作動態(tài);五是可有利于加強宏觀調控，及時掌握全國礦業(yè)權設置情況，為礦業(yè)權有序投放、合理布局、制定政策措施等提供科學支撐。
(作者單位:國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心)
