礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源開發(fā)管理權(quán)限劃分是中央與地方事權(quán)劃分的重要事項之一，反映了國家對礦產(chǎn)資源管理的意志。按照中央簡政放權(quán)改革部署，科學(xué)劃分各級國土資源主管部門礦業(yè)權(quán)審批管理權(quán)限，對推動礦業(yè)權(quán)審批制度改革、轉(zhuǎn)變管理職能具有重要意義。
礦業(yè)權(quán)分級審批改革積極探索
我國礦產(chǎn)資源法律法規(guī)建立礦業(yè)權(quán)分級審批制度：探礦權(quán)實行兩級審批、采礦權(quán)實行四級審批制度，按礦種、勘查開采區(qū)域、勘查開采投資主體性質(zhì)和礦產(chǎn)儲量規(guī)模等劃分審批權(quán)限，同時還建立了國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可授權(quán)省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批探礦權(quán)、采礦權(quán)管理制度，以及市、縣級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門采礦權(quán)審批權(quán)限由省級人大常委會制定相關(guān)管理辦法確定。
為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和礦業(yè)發(fā)展，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門多次對礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限進行授權(quán)和調(diào)整授權(quán)，并不斷健全完善審批權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)，實行分類授權(quán)，將部分重要礦產(chǎn)全部授權(quán)下放，部分重要礦產(chǎn)按勘查投資、勘查面積、礦床(礦井)儲量規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)劃分審批權(quán)限進行授權(quán)下放，外商投資勘查、開采的審批權(quán)限按內(nèi)資勘查、開采規(guī)定的審批權(quán)限進行審批登記。
為探索“部控省批”授權(quán)模式，2010年國土資源部在黑龍江、貴州、陜西等三省開展了煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點，將其境內(nèi)煤炭礦業(yè)權(quán)全部授權(quán)省級國土資源主管部門審批登記;將整裝勘查區(qū)內(nèi)部分重要礦種探礦權(quán)授權(quán)省級國土資源主管部門審批登記。為推進行政審批制度改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變，根據(jù)全國人大常委會授權(quán)，在廣東省探索將地?zé)?、礦泉水等兩種國務(wù)院確定的重要礦種采礦權(quán)授權(quán)市級國土資源主管部門審批登記。同時一些地方正在積極探索將礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限加大向基層下放力度。
我國礦業(yè)權(quán)分級審批管理存在主要問題
一是下位法與上位法規(guī)定不一致的問題。在探礦權(quán)審批權(quán)限方面，礦產(chǎn)資源法規(guī)定實行國務(wù)院主管部門一級審批登記，而配套行政法規(guī)規(guī)定實行國務(wù)院和省兩級主管部門審批登記。在采礦權(quán)審批權(quán)限方面，礦產(chǎn)資源法規(guī)定省級主管部門負(fù)責(zé)部分礦產(chǎn)資源可供開采儲量規(guī)模為中型的采礦權(quán)審批;而配套行政法規(guī)規(guī)定擴大了省級主管部門審批權(quán)限，還賦予其負(fù)責(zé)部分大型礦產(chǎn)儲量規(guī)模的采礦權(quán)審批。國務(wù)院主管部門按照行政法規(guī)授權(quán)規(guī)定，將部分重要礦區(qū)和重要礦種采礦權(quán)審批權(quán)限授權(quán)下放給省級主管部門，進一步突破了礦產(chǎn)資源法的規(guī)定。
二是礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊的問題。礦業(yè)權(quán)實行多級審批管理制度后，國家實行了礦業(yè)權(quán)受理調(diào)查、礦業(yè)權(quán)申請拐點坐標(biāo)范圍實地核查、礦業(yè)權(quán)會審等一系列管理措施，從理論上說能夠有效防止礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊情況發(fā)生。但在實際管理中，因探礦權(quán)與采礦權(quán)數(shù)據(jù)庫、油氣與非油氣礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫分開運行，不同層級登記管理機關(guān)信息溝通不及時、不全面等，礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊的問題仍時有發(fā)生。2015年，國家審計署對遼寧省等6省區(qū)礦產(chǎn)資源專項審計時，發(fā)現(xiàn)違規(guī)批準(zhǔn)設(shè)立、延續(xù)未按規(guī)定縮減勘查范圍或礦區(qū)重疊等不符合條件的有25宗礦業(yè)權(quán)。
三是礦業(yè)權(quán)出讓“雙軌”制的問題。進入新世紀(jì)以來，各地高度重視礦產(chǎn)資源管理工作，進行了大量改革探索，形成了一些具有地方特點的礦業(yè)權(quán)管理制度，如空白區(qū)探礦權(quán)出讓，有的省份以拍賣方式出讓給價高者，有的省份以招標(biāo)方式出讓給勘查技術(shù)方案優(yōu)者，還有的省份按礦種、勘查面積等明碼標(biāo)價方式出讓。同時，還有部分省份為整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源管理秩序，全面暫停受理本行政區(qū)域內(nèi)探礦權(quán)申請。因此，在實際管理中存在地方政策與中央政策不一致的問題，一些申請人為規(guī)避地方招拍掛政策、暫停受理規(guī)定等，人為增加勘查投資規(guī)?；蚩辈槊娣e，到國土資源部申請?zhí)降V權(quán)，取得探礦權(quán)后并未嚴(yán)格按要求開展勘查工作，造成了同一區(qū)域探礦權(quán)出讓政策“雙軌”制。
四是礦業(yè)權(quán)審批化整為零的問題。一些地方從本地區(qū)局部利益考慮，為爭取更大礦產(chǎn)資源配置權(quán)，將礦業(yè)權(quán)審批掌握在本地，存在人為將大型礦床化整為零、分割出讓等問題，影響到礦產(chǎn)資源整裝勘查、規(guī)模開發(fā)、集約節(jié)約利用。國家審計署2013年~2014年對全國14個省(區(qū)、市)進行礦產(chǎn)資源專項審計，發(fā)現(xiàn)地方國土資源主管部門超越權(quán)限審批或采取“化大為小、化整為零”方式，規(guī)避審批權(quán)限制約，審批發(fā)證75個。
建議:加快礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改,科學(xué)劃分礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限
其一，加快礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改，做到改革于法有據(jù)。
一是對礦產(chǎn)資源法與配套行政法規(guī)關(guān)于礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分不一致的規(guī)定，及時進行修改完善，使法律與法規(guī)規(guī)定精神相一致;二是將現(xiàn)行規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)實踐證明行之有效的上升到法律法規(guī)層面，提高法律效力，增強制度穩(wěn)定性;三是對地方改革探索進行跟蹤總結(jié)和指導(dǎo)，及時將地方改革成果上升到國家制度層面，使改革探索有法可依。
其二，科學(xué)劃分礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，充分調(diào)動中央和地方積極性。
為有效解決化整為零、分割出讓礦業(yè)權(quán)的問題，在審批權(quán)限劃分制度上設(shè)計上，應(yīng)盡量避免不同層級管理機關(guān)在同一礦種審批權(quán)限上重復(fù)交叉，較為徹底地分割清權(quán)力和責(zé)任。建議國土資源部負(fù)責(zé)油氣、放射性礦產(chǎn)等國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源和鎢、稀土等保護性開采特定礦種的礦業(yè)權(quán)審批，負(fù)責(zé)跨省級行政區(qū)域和海域的礦業(yè)權(quán)審批;省級國土資源主管部門負(fù)責(zé)國家確定的重要礦種和本地區(qū)確定的其他重要礦種礦業(yè)權(quán)審批，負(fù)責(zé)跨地級以上市行政區(qū)域的礦業(yè)權(quán)審批;其余礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限一律下放給市、縣級國土資源主管部門審批。
其三，加強源頭和過程管理，提升宏觀調(diào)控和監(jiān)管能力。
一是要進一步健全完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，增強礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃制度的科學(xué)性和可操作性，從源頭上加強礦業(yè)權(quán)管理，提高礦產(chǎn)資源勘查開采布局合理性;二是要加強對各礦種、各地區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置監(jiān)測，對管理中存在的苗頭性、傾向性問題，進行深入分析研判，及時出臺指導(dǎo)性政策措施，提高礦業(yè)權(quán)投放的科學(xué)性;三是要加強對審批過程中的監(jiān)督管理，規(guī)范地方審批行為。
其四，加強基層管理部門隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作承接能力。
隨著簡政放權(quán)向縱深推進，一些地方礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限不斷加大向基層下放力度，市、縣級國土資源資源主管部門承擔(dān)的礦業(yè)權(quán)審批工作量大幅增加。為實現(xiàn)“放得下、接得住”,需要切實加強基層管理隊伍建設(shè)，使基層管理部門依法、高效、優(yōu)質(zhì)完成礦業(yè)權(quán)審批工作。
其五，加快推進礦業(yè)權(quán)管理審批系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)四級審批實時互動。
在目前全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)基礎(chǔ)上，進行升級改造完善，實現(xiàn)全國礦業(yè)權(quán)四級聯(lián)網(wǎng)在同一數(shù)據(jù)庫內(nèi)進行審批登記，充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)管理措施，推動簡政放權(quán)工作實施。建議建立全國礦業(yè)權(quán)四級聯(lián)網(wǎng)審批系統(tǒng)，一是能夠?qū)崟r了解各級登記管理機關(guān)受理審批礦業(yè)權(quán)動態(tài)信息，可有效界定礦業(yè)權(quán)申請先后順序，避免產(chǎn)生不必要法律糾紛;二是能夠有效解決各級管理機關(guān)因信息溝通機制不暢而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊的問題;三是能夠大大提高審批工作效率，各級登記管理機關(guān)之間文件材料可通過礦業(yè)權(quán)審批系統(tǒng)進行傳送;四是有利于加強監(jiān)管，可實時了解各級登記管理機關(guān)審批工作動態(tài);五是可有利于加強宏觀調(diào)控，及時掌握全國礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，為礦業(yè)權(quán)有序投放、合理布局、制定政策措施等提供科學(xué)支撐。
(作者單位:國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心)
