“十三五”時期，我國面臨全面建成小康社會的戰(zhàn)略節(jié)點，環(huán)境保護的外部條件和內(nèi)部動力發(fā)生重大變化，國務院要求的規(guī)劃定位發(fā)生重大變化，其承載內(nèi)容、邊界和基本特征也不同以往，具有其特殊性，也具有重大意義。
《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)是我國編制的第九個五年環(huán)境保護規(guī)劃，與以往的五年規(guī)劃相比，需要站在歷史維度、小康節(jié)點，需要把握其7個方面的定位和基本特征，堅持戰(zhàn)略思維，瞄準問題，突出重點，做好統(tǒng)籌謀劃，搞好規(guī)劃實施。
1 統(tǒng)籌部署加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的總體規(guī)劃
黨的十八大提出的2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，包括經(jīng)濟、社會、民主、法制、文化和資源環(huán)境等6個方面，其中生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會的突出短板。習近平總書記指出，“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵”，“必須全力做好補齊短板這篇大文章”。“十三五”期間，我們不能一方面經(jīng)濟指標高歌猛進，另一方面生態(tài)環(huán)境卻仍然不堪重負，必須加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心做好“十三五”期間生態(tài)環(huán)境保護工作。
黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)對小康社會的環(huán)境目標要求進行了進一步明確，即“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)將此目標納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標來統(tǒng)籌進行生態(tài)環(huán)保工作的全面部署。因此，《規(guī)劃》首先是一個集中各方面力量，統(tǒng)籌部署好如何補齊短板的規(guī)劃，體現(xiàn)了強烈的問題導向和目標導向，是各項規(guī)劃中的重中之重，具有緊迫性和重要性。
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高，社會公眾的環(huán)境訴求明顯提升，環(huán)境質(zhì)量改善成為難度最大但必須采取綜合措施確保完成的任務。這也要求《規(guī)劃》出實招，多用力，硬碰硬，實打?qū)?，從補足短板上多謀劃措施，把握環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變差、不能退步的基本要求，統(tǒng)籌設(shè)立小康社會環(huán)境目標指標，處理好長期目標和短期攻堅的關(guān)系，加大綜合治理力度，提高社會公眾環(huán)境質(zhì)量的獲得感。
2 發(fā)揮政府作用促進《綱要》實施的重點專項規(guī)劃
《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》是國務院常務會審議、國務院發(fā)布的最高等級的20余項重點專項規(guī)劃之一,是貫徹落實《綱要》的有力支撐?！兑?guī)劃》與《綱要》第一次做到了同時編制、同年審批、同步實施，符合側(cè)重發(fā)揮政府作用、作為《綱要》實施的重要抓手的基本定位。
《規(guī)劃》研究編制與《綱要》的內(nèi)容保持緊密銜接，實際上是一個系統(tǒng)的落實，充分體現(xiàn)和具體化《綱要》的部署與要求。除第十篇加快改善生態(tài)環(huán)境(42~48章重點納入)外，還涉及到《綱要》第一篇(指導思想、主要目標與發(fā)展理念)、第四篇(推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)、化肥農(nóng)藥零增長、廢棄物循環(huán)利用、休耕輪作等)、第五篇(優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中的綠色制造、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造)、第七篇(構(gòu)筑現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡中的低碳交通、控制煤炭、能源升級、油品升級、維持基本生態(tài)用水)、第八篇(推進新型城鎮(zhèn)化中的以環(huán)境資源承載力調(diào)控城市、農(nóng)村環(huán)境綜合整治)、第九篇(推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的區(qū)域戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同、長江經(jīng)濟帶、海洋環(huán)境)、第二十篇(強化規(guī)劃實施保障)等內(nèi)容。
五中全會《建議》涉及綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護部分共約2100字左右，《綱要》拓展到6000左右，《規(guī)劃》約為4.6萬字左右，可以看出這實際上是一個步步深化、細化、落實和落地的過程。
3 落實新發(fā)展理念推動綠色發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃
按照“重點專項規(guī)劃是落實新發(fā)展理念的重要體現(xiàn)”要求，《規(guī)劃》緊緊圍繞“五位一體”總體布局，貫徹落實五大發(fā)展理念，以五大發(fā)展理念引領(lǐng)研究編制工作，實際上是以新發(fā)展理念指導生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的戰(zhàn)略安排。
《規(guī)劃》以創(chuàng)新驅(qū)動、科技攻關(guān)、技術(shù)政策、標準體系促進創(chuàng)新發(fā)展，推進綠色化與創(chuàng)新驅(qū)動深度融合;突出落實國家綠色發(fā)展戰(zhàn)略，強化生態(tài)空間管控，以四大板塊、京津冀、長江經(jīng)濟帶等體現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展;以“一帶一路”、國際合作推動開放發(fā)展，以全面小康、城鄉(xiāng)均衡、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品等體現(xiàn)共享發(fā)展。同時，把五大發(fā)展理念真正落實到環(huán)保工作中去，以創(chuàng)新突破瓶頸，以協(xié)調(diào)促進平衡，以綠色補缺生態(tài)，以開放加強融合，以共享激發(fā)動力，貫徹落實好新發(fā)展理念。
《規(guī)劃》是國務院印發(fā)實施的重點專項規(guī)劃，必須按照“圍繞綠色發(fā)展，編制生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃”的要求，充分反映習近平總書記的重要講話精神、黨中央國務院關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的新要求?！兑?guī)劃》充分落實五中全會精神，尤其是關(guān)于綠色發(fā)展的若干主要任務與要求，逐字逐句予以落實,以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，與《綱要》內(nèi)容緊密銜接，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護的各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，強調(diào)系統(tǒng)性、整體性、一體化思維。
長期以來，我國經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過高。國際經(jīng)驗也表明，發(fā)達國家改善環(huán)境質(zhì)量，70%以上靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進步。這體現(xiàn)了源頭預防、減少資源能源消耗、構(gòu)建節(jié)約環(huán)保的國民經(jīng)濟體系對于環(huán)境保護工作的極端重要性和有效性?！兑?guī)劃》特別將強化源頭防控、夯實綠色發(fā)展基礎(chǔ)作為第一位的任務，體現(xiàn)了發(fā)展和環(huán)境保護的辯證統(tǒng)一關(guān)系，體現(xiàn)了關(guān)于環(huán)境保護問題的認識論新成果，也體現(xiàn)了解決環(huán)境問題著眼點的方法論。
基于此，《規(guī)劃》著力強化環(huán)境宏觀政策調(diào)控，堅持預防優(yōu)先，突出前端引導，將環(huán)境預防體系做成“硬措施”，將生態(tài)環(huán)境保護從末端治理向前端延伸，加強前端能源資源消耗協(xié)同控制，著力推動構(gòu)建節(jié)約環(huán)保的國民經(jīng)濟體系，以綠色消費倒逼綠色生產(chǎn)革命，做大綠色發(fā)展的“環(huán)境紅利”，解決環(huán)保工作長期以來被動、滯后的問題。
《規(guī)劃》強調(diào)綠色富國綠色惠民，突出環(huán)境空間分級管控，把握底線要求，提出紅線要求，明確上限要求，積極推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好發(fā)展必綠色與綠色即發(fā)展兩個層面設(shè)計部署，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。
